完善环保法律政策 推进“两型社会”建设

一

党的十七大把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；2007年12月，国家在湖南长株潭设立全国“两型社会”建设综合配套改革试验区；国务院机构改革“大部委”制将“国家环境保护总局”更名并升格为“国家环境保护部”。这一系列的战略部署，充分说明国家对环境保护问题是越来越重视。笔者作为“试验区”县级政府分管环保工作的负责人，就如何把长株潭建设成国家“两型社会”的典范，于今年4月份开始，开展了为期一个月的专题调研，调查思考认为：长株潭作为“两型社会”国家试验区，在地理位置和工业基础方面都拥有先行先试的优势，但也感到:现行环保法律政策的完善尤为迫切。

二

湘乡是长株潭的一个重要组成部分，全市912551人，2007年全市生产总值97.5亿元，财政总收入4.81亿元。近几年来，市委、市政府坚持不懈推进新型工业化，实践“两型社会”，改造提升传统产业，全市环境污染状况得到一定改善，但因历史欠帐多、包袱重等诸多因素的影响，仍处于“粗放型”发展阶段，经济发展与环境保护之间的矛盾十分突出， SO₂等污染物排放量、COD指标仍居高不下。我市城区及涟水沿线50万居民饮用水全部来源于涟水河，其上游承纳国家大型企业涟钢、韶峰集团以及成美水泥、金兔纺织有限公司等企业的排污，涟水水质基本上长期处于劣五类状态，同时我市无备用水源，如果排污失控，无任何应急预案，饮用水安全隐患太大。湖南氟化学有限公司、五矿（湖南）铁合金集团、湘潭碱业有限公司、燕京啤酒湖南有限责任公司集中分布在城区，水、气、声、碴的集中超标排放已严重危及到湘乡市区20万居民正常的生产和生活。皮革产业以及化工行业的发展，造成铅、锌、镉、砷等重金属的污染较为严重。以上情况的存在与我市的发展历史、经济状况不无关系，但从法律层面分析，与法律政策尚不完善，环保行政执法仍有许多“瓶颈”，造成执法不能严，监管难到位，有很大的关系。通过对湘乡目前生态环境现状的调查，对基层环保执法中存在问题的分析，可以折射出市、省乃至全国均存在同样带普遍性的问题。主要表现在以下四个方面：

一是法律规定涵盖不全，执法存在空档。我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大的变化，依然是以环境污染防治为核心的传统型环境保护法体系，其立法的倾向仍然是重环境污染的防治，轻自然生态资源保护。对新出现的污染项目如何认定、预防，立法明显滞后，如对饮用水源保护，从《中华人民共和国水污染防治法》的背景条件和立法原意看明显重在治理，对如何保护和规范管理，缺乏具体条款。如将该部法律修改为《中华人民共和国饮用水源保护法》，法律对饮用水源的保护功效会得到极大的提升。同时在执法实践中，新的污染源如何处理存在空白，如在循环经济、土壤污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护等方面仍停留在政策文件或地方法规，未上升到法律层面。光污染、热污染仅有一些概念提出，法律尚无明文规定，使基层环保部门对此类问题的执法无法可依。如原湘乡市副食品公司仓库改建的某大型餐饮酒店因厨房隔热设施差，对楼上住户热污染严重，居民住房地面温度有时达到45-50℃，群众意见很大，多次上访，环保部门在执法过程中因对其污染危害无法进行量的鉴定，处罚也缺乏法律上的依据，使执法工作十分困难。

二是法律条款太原则，执法操作弹性大。       

现有环保法律由于制订法律的时间、立法的部门和程序有所不同，法律与法规之间存在不相适应甚至冲突的地方不少，使执法难以达到立法的预期。例如《中华人民共和国环境保护法》第37条规定“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定标准排放的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款”。单从该条的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除闲置防治污染的设施，不能看出其超标排放污染物行为违法，但依据《中华人民共和国标准化法》及其实施细则的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，必须执行，由此可见，超标排放污染物无疑属违法行为，由于以上法律条款存在不相适应之处，在执法上难以准确把握。例如《中华人民共和国环境保护法》第39条规定“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业、事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款或者责令停业、关闭”依照此条例，关闭一个未办任何环保手续的企业事业单位，同样必须经历一个限期治理的程序，但该法律规定在具体执行中存在以下疑惑：其一，该企业本来是非法的，政府经责令限期治理后才可责令其关闭，等于是在限期治理过程中允许其生产经营，让非法企业在一定期限内合法经营，显然与我国环保法的立法宗旨相矛盾。其二，往往这些排污企业规模较小、设备陈旧，根本无治理能力，对其设定限期治理明显是形同虚设。其三，法律没有规定一个限期治理的具体期限，执法弹性太大。例如：2007年，湘乡市人民政府对不符合产业政策、无任何环保审批，无任何污染防治设施，对周边污染严重，群众意见很大的壶天镇山口冲水泥厂依法关停，该企业提出行政复议后，复议机关以没有给该企业一个限期治理的程序为由撤销了湘乡的关停决定，无疑从客观上造成了允许该非法企业继续污染环境的事实。

三是法律措施难到位，基层执法效果不佳。目前环境方面法律政策原则规定多，可操作性的规定少，特别是早期的一些法律政策提出的处罚措施和处罚幅度明显与现实不相适应，已不能形成处罚的震慑力。1994年颁布实施的《湖南省环境保护条例》第37条规定县级人民政府环境保护行政主管部门可以处1万元以下的罚款，自治州、设区的市人民政府和地区行政公署的环境保护行政主管部门可以处5万元以下的罚款，省人民政府环境主管部门可以处20万元以下的罚款，超过罚款额度的，须报上一级环境保护行政主管部门批准。对于超过罚款限额的，须报上一级环境保护主管部门批准。环保执法部门在具体操作中不好把握，向上级报批后上级环保部门是授权下级环保部门查处，还是委托下级环保部门以本级的名义查处不明确。基层环境执法人员为避免审批的麻烦，往往就低处罚，使企业守法成本远远高于违法成本，不利于“两型社会”的建设。例如五矿（湖南）铁合金集团全线生产时，16台窑炉的排污设施全部整改到位，需资金上亿元，但该厂每年缴纳排污费仅100余万元，补偿周边农田污染危害费用还不到10万元，进行环保行政处罚的额度仅有1万元，相对于上亿元的整改资金来说微不足道，根本无法促使其主动进行整改。

四是环保执法与管理不配套，相关部门的配合机制不健全。环境保护是一个系统工程，它需要多个职能部门的配合和支持，才能取得明显成效。但目前工商、税务、经济、发改、电力、银行、国土等部门的配合缺乏法律层面的规定，没有形成政治的、法律的、行政的多管齐下的格局，也没有形成多部门配合作战的机制，在很大程度上造成环保部门孤军作战的局面。目前环保作为建设、经营项目前置审批的规定在有关部门规章和地方政策有所体现，但在《中华人民共和国环境保护法》等有普遍约束力的法律上却无明确规定，这样对环保业务不熟或不尽责的后续审批的部门就觉得没有强制力。如湘乡市洋潭电站附近有一家塑料粒子厂，未办理环保审批，却领到了工商执照、税务登记证，不利于对该厂环保执法的到位。

三

建立健全与“两型社会”建设要求相适应的保护环境的法律政策体系，要把科学发展观、和谐社会、新型工业化、环境友好型社会等先进理念贯穿其全过程，从经济发展、资源消耗和环境保护的现实问题入手，借鉴发达国家的先进经验与做法，采取有力措施，逐步与国际惯例接轨，以实现经济发展、资源节约、环境友好、人与自然和谐的相互协调和有机统一，建设资源节约型、环境友好型社会，促进我国经济社会可持续发展。具体建议如下：

一是建立健全环境保护型的法律体系，调整环保的立法目标。对现有的《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》、《中华人民共和国固定废物污染环境防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》等的立法原则、立法目标作系统性的调整，把立法的目标从被动防治转向积极保护，例如《中华人民共和国水污染防治法》是否考虑修改为《中华人民共和国饮用水源保护法》，依此类推。对光污染、热污染以及可能出现的新污染项目尽快出台新的法律，对污染标准应重新修订公布，以适应新形势下的环境要求。在全国范围内应逐步按国家、省、市、县四级的标准划分功能区，便于环保执法和跨区域协调处理污染问题。

二是增强环保执法的可操作性，提高执法效率和效果。应全面收集基层执法人员的执法情况，对现有的环保法律政策进行一次系统的梳理，根据现有的经济发展水平和时代的要求增强法保执法的可操作性和相关法规政策的系统性、连续性。例如《中华人民共和国环境保护法》应对排污生产经营企业分三个层次予以明确：即对不符合产业政策、不能进入环保审批程序的，应依法予以关闭；对符合产业政策，但无环保审批的，应要求排污企业在期限（同时暂停产）内补办手续，逾期不补办手续、排污不达标的可依法予以关闭；对符合产业政策，有环保审批但排污不能达标的，责令限期治理，排污企业逾期未完成限期治理任务的，再责令停产或关闭。同时在相关法律法规中对相关产业和行业实行环保前置审查审批。

三是强化环保执法手段，提高排污企业的违法成本。环保执法的后果应使排污企业受到处罚的代价远远大于治理污染的成本，因此，要对不同行业的污染治理目标、处罚措施在相关法规中予以细化；同时，通过赋予环保行政执法部门一定的强制执法手段，包括查封、冻结、扣押等措施，有效提高环保监管和执法的力度，达到鼓励治理，并防止排污反弹，提升环保执法的社会效果。

四是健全行政考核体系，建立全社会的齐抓共管机制。环境保护是我国三大基本国策之一，“两型”社会的建设和发展也已写入党章，因此，建设资源节约型、环境友好型社会是全党、全国人民当前的一件大事。环保管理和环保执法也不仅仅是环保执法人员的事，不仅在政府各部门之间形成管理的合力，还要在全社会形成良好的管理和执法氛围。为此，在各级政府及政府各部门建立一套如何参与、配合执行环保法律政策方面的考核机制，完善绿色政绩考核制度，实行严格的环境保护行政问责制度，严肃查处领导干部和国家公务员环境违法和渎职、失职行为。并通过各机关单位和国家工作人员的行为及新闻媒体的宣传引导，增强全社会的环保意识并形成参与环境保护的自觉行动。

党的十七大提出“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制”，标志着我国经济发展的方式已经发生根本变化。通过在长株潭“两型社会”试验区的探索，建立完善保护生态环境的法律和政策体系，对我国建设资源节约型、环境友好型社会意义重大、影响深远。

附：基本情况数据摘《2007年湘乡市国民经济和社会发展统计公报》